La gestion du risque d’inondation à l’épreuve des inondations dans l’Hérault durant l’automne 2014


1. Aléas climatiques et inondations

Les régions méditerranéennes subissent 2 types d’aléas climatiques, les épisodes méditerranéens et les tempêtes littorales.

Les épisodes méditerranéens sont des pluies en automne résultant de la rencontre d’une masse d’air chaud et humide provenant de la Méditerranée avec une masse d’air froid à l’intérieur des terres. Lorsque ces pluies sont fortes, elles entraînent parfois la crue des cours d’eau et le ruissellement des eaux de pluie sur les sols rendus imperméables par l’urbanisation. Lorsque les tempêtes littorales sont fortes, elles entraînent parfois une submersion marine.

Ce sont la crue des cours d’eau, le ruissellement de l’eau et la submersion marine résultant des épisodes méditerranéens et des tempêtes littorales qui sont à l’origine des inondations dans les régions méditerranéennes.

Une étude des épisodes méditerranéens en Languedoc-Roussillon sur les 50 dernières années révèle une augmentation de 30 % de leur intensité alors que leur fréquence a peu varié, à l’exception notable de l’année 2014 où 3 épisodes méditerranéens très intenses ont frappé le département de l’Hérault (16 au 19 septembre, Nord de l’Hérault; 29 septembre, Sud-Est de l’Hérault avec des précipitations maximales au Sud de Montpellier; 6 octobre, Est de l’Hérault avec des précipitations maximales dans le secteur de Prades-le-Lez). Il est tombé sur quelques communes à chaque fois environ 300 mm d’eau en 3-4 heures, ce qui correspond à la moitié des précipitations annuelles moyennes (voir le site pluies-extrêmes de Météo France). Ces épisodes méditerranéens très intenses, de faible durée et très localisés sont le résultat du changement climatique en cours.

2. Les inondations dans l’Hérault durant l’automne 2014

Dans la nuit du 17 septembre, la crue du Bitoulet, la rivière traversant la commune de Lamalou-les-bains et le ruissellement des eaux de pluie ont provoqué la mort de 4 personnes qui dormaient dans le camping municipal.

Lamalou camping de Lamalou
Lamalou-les-bains

Le 29 septembre, la crue des cours d’eau (notamment le Lez et la Mosson) et le ruissellement des eaux de pluie ont provoqué d’importants dégâts matériels à Montpellier et sur quelques communes du sud de l’agglomération. Les transports routier et ferroviaire ont dû être interrompus et il y a eu environ 3 millions d’euros de dégâts dans les réseaux (distribution d’eau potable, collecte des eaux usées et des eaux pluviales, électricité et télécommunication).

Rives du Lez Rives du Lez
Montpellier: Rives du Lez à Antigone et Avenue d’Assas aux Arceaux

Route de Carnon Lattes
Lattes

Les 6 et 7 octobre, la crue des cours d’eau et le ruissellement des eaux de pluie ont à nouveau provoqué d’importants dégâts matériels sur quelques communes de l’agglomération. Les 6500 habitants de la commune de Grabels ont été particulièrement touchés. Il y a eu à Grabels un million d’euros de dégâts de la voirie, 574 foyers sinistrées, 223 véhicules détruits, 31 personnes évacuées par hélicoptère. A Fabrègues, une vingtaine de personnes ont dû être évacuées dont 12 par hélicoptère.

Grabels
Grabels

D185 D185
Villeneuve-lès-Maguelone: débordement de la Mosson

L’intensité de l’aléa climatique ne peut pas seule expliquer les dégâts matériels et les morts causés par une inondation. L’analyse révèle toujours l’insuffisance ou l’inadaptation des mécanismes de protection et prévention des inondations mis en œuvre sur le territoire ainsi que la défaillance des pouvoirs publics en termes d’alerte, d’information du public et de gestion de crise. Nous en avons la démonstration avec les 3 inondations éclairs décrites ci-dessus.

Le camping de Lamalou était sur une zone inondable non identifiée comme telle par un PPRI (Plan de Prévention du Risque d’Inondation). Les services municipaux n’ont pas averti les occupants du camping des risques encourus. La crue du Bitoulet a formé un embâcle constitué de matériaux divers (branches…) qui, lorsqu’il a cédé, a déversé d’un seul coup une grande masse d’eau sur le camping. Cet embâcle ne se serait pas créé si les riverains et la municipalité avaient nettoyé les berges du Bitoulet comme ils en avaient l’obligation.

Les aménagements dans Montpellier des rives du Lez ont été moins efficaces que prévu: le 29 septembre, les bassins de rétention ont débordé au bout de 3 minutes. Le bassin de rétention de la station d‘épuration Maera n’a pas empêché cette dernière de devoir pratiquer un bypass (rejet des eaux usées non traitées dans le Lez). Le 6 octobre, la Mosson a débordé, coupé la route départementale 185 et inondé Villeneuve-lès-Maguelone malgré les digues. Lattes a été inondé une fois de plus malgré les digues et le bras déversoir du Lez.

Les alertes par la société Predict, filiale de BRL et Météo France, ont été parfois tardives voire erronées (au lieu d’une alerte rouge pour Grabels le 6 octobre, alerte orange pluie et alerte jaune crue; fausse alerte rouge pour les communes de l’agglomération à la mi-octobre), confirmant la difficulté de prévoir précisément dans l’espace et le temps les épisodes méditerranéens et les crues. La difficulté est d’autant plus grande lorsque l’hydrologie des bassins versants concernés est mal connue.

La gestion de crise par la préfecture, en particulier la communication en direction des communes, des automobilistes, des parents d’élèves et des responsables des établissements scolaires et universitaires, a été calamiteuse.

3. La gestion du risque d’inondation en France

La politique publique de gestion du risque d’inondation a été longtemps axée sur d’une part, la construction d’infrastructures de protection (digues, barrages…) et d’autre part, l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles (loi du 13 juillet 1982).

C’est à l’État qu’incombait la protection contre les inondations et l’indemnisation des victimes. La conception et la réalisation des infrastructures de protection étaient confiées au corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées.

Lors des crues du Rhône en 1856, Napoléon III se rend à Arles pour annoncer des investissements publics de protection et il déclare: « tout me fait espérer que la science parviendra à dompter la nature. Je tiens à ce qu’en France les fleuves, comme la révolution, rentrent dans leur lit, et qu’ils n’en puissent plus sortir ». Cette vision où l’homme est face à une nature hostile qu’il doit dompter par la science a servi de fil directeur à la politique publique de gestion du risque d’inondation jusqu‘à aujourd’hui. Il s’en est suivi une artificialisation de la plupart des cours d’eau (endiguement, chenalisation…) dont l’exemple le plus frappant est le Rhône (artificialisé sur près de 80% de son parcours).

Les services de l’État (ministère de l’environnement) élaborent les PPRI (Plan de Prévention du Risque d’Inondation) et les AZI (Atlas de Zone Inondable) qui identifient et cartographient les zones inondables respectivement par une approche hydraulique et hydrogéomorphologique. Ils élaborent aussi avec les collectivités locales et territoriales les PAPI (Plan d’Action de Prévention des Inondations) et les PSR (Plan de Submersion Rapide) qui proposent des actions comme la construction de digues.

La loi du 13 juillet 1983 instaure la garantie “catastrophe naturelle”. Les communes demandent au ministère de l’intérieur que l’inondation qu’elles ont subie soit déclarée catastrophe naturelle. Ce n’est qu’après la parution du décret inter-ministériel déclarant l‘état de catastrophe naturelle que la commune et ses habitants peuvent solliciter leur assureur pour être indemnisés des dégâts causés par l’inondation. La plupart des contrats multirisques habitation sont réassurés auprès de la CCR (Caisse Centrale de Réassurance), société anonyme appartenant à l’Etat. Par conséquent, tout ou partie des sommes versées par les assureurs proviennent de la CCR. La CCR peut aussi financer des mesures de prévention des inondations (acquisition amiable de biens exposés à un risque naturel mettant en danger des vies humaines, protection des lieux habités etc.) via le FPRNM (Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs, appelé aussi Fonds Barnier) et indemniser les collectivités locales pour les dégâts non pris en charge par les assureurs privés.

A partir des années 1990, ce modèle est remis en cause. L’endiguement intensif qui a été mené jusqu‘à présent est critiqué. En effet, les digues se révèlent parfois dangereuses pour les biens et les vies humaines car elles augmentent la hauteur et le débit des crues. Du point de vue écologique, les digues empêchent la recharge des nappes, l’alluvionnement et l’accomplissement de certains cycles biologiques. Les experts mettent aussi en évidence l’intérêt de maintenir des plaines inondables et des zones humides dans le bassin versant.

Partant du principe qu’il n’est ni possible ni souhaitable d’empêcher à tout prix toutes les inondations, un nouveau modèle voit alors le jour aux USA et en Hollande. Il repose sur d’une part, une analyse coût-bénéfice des mesures de protection et prévention du risque d’inondation et d’autre part, une évaluation des impacts environnementaux de ces mesures. Il met l’accent sur l’acquisition d’une culture du risque d’inondation parmi les habitants et sur la résilience, c’est à dire la capacité d’un territoire à se réorganiser rapidement à la suite d’une inondation. C’est cette vision à la fois néo-libérale et environnementale qui prévaut lors de l’adoption par l’UE de la Directive Inondation en octobre 2007.

La transposition de la Directive Inondation dans la législation française a été laborieuse. En 2010, la Commission Européenne a assigné la France devant la Cour de Justice Européenne pour défaut de transposition de cette Directive. Finalement, la Directive Inondation a été transposée par un décret dans la loi Grenelle II en mars 2011.

La Directive Inondation impose une gestion du risque d’inondation par district hydrographique. Dans un premier temps, des TRI (Territoires à Risques d’Inondation) sont identifiés et cartographiés dans chaque district hydrographique; dans notre cas, il s’agit du district hydrographique Rhône-Méditerranée. Puis un PGRI (Plan de Gestion du Risque d’Inondation) est élaboré pour chaque district hydrographique par l’ensemble des acteurs concernés et pas seulement les services de l’Etat. Le PGRI est l‘équivalent pour le risque d’inondation de ce qu’est le SDAGE (Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux) pour la gestion de l’eau et des milieux aquatiques. Le PGRI doit être cohérent avec le SDAGE. Des SLGRI (Stratégies Locales de Gestion des Risques d’Inondation) sont aussi élaborées à l‘échelle des TRI. Les SLGRI sont l‘équivalent des SAGE (Schéma d’Aménagement de la Gestion des Eaux). Les SLGRI doivent être cohérentes avec les SAGE, ce qui est délicat à obtenir car un TRI ne recoupe pas toujours parfaitement le bassin ou sous-bassin d’un SAGE. Le 1er PGRI (pour 2016-2021) est consultable par le public sur le site de l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse jusqu’au 18 juin avant d’être soumis à la Commission Européenne.

TRI
TRI de Montpellier

La Directive Inondation introduit de nouvelles cartes pour chaque TRI en complément de celles des PPRI. Ces cartes aident à mieux caractériser la vulnérabilité du TRI en termes de population, activité économique et réseau de transport impactés. Le PPRI reste le seul document opposable à tout projet d’urbanisme à l‘échelle communale ou inter-communale. Il doit être pris en compte par les collectivités locales lorsqu’elles élaborent leur Plan Local d’Urbanisme (PLU) et leur Schéma de Cohérence Territorial (SCOT).

La France est en train de passer d’une gestion centralisée par les services de l’État à une gestion décentralisée multi-acteurs comme le demande l’UE. Il n’est pas certain que la gestion décentralisée multi-acteurs à la française se traduise par une plus grande efficacité à gérer le risque d’inondation. Il y a même de fortes présomptions du contraire.

La loi MAPTAM (Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles) adoptée en février 2014 transfère la compétence GEMAPI (Gestion de l’Eau, des Milieux Aquatiques et de la Prévention des Inondations) de l’Etat aux collectivités locales, à travers des EPAGE (Etablissement Public d’Aménagement et de Gestion des Eaux) ou à défaut des EPTB (Etablissement Public Territorial de Bassin) ou syndicats de bassin. Ce sera bientôt aux collectivités locales et non plus à l’Etat de financer la totalité des actions proposées par les PAPI. Elles pourront le faire en créant un nouvel impôt local (Aquataxe) si elles le souhaitent.

La compétence exclusive et obligatoire de la GEMAPI attribuée aux collectivités locales ne pose pas que le problème du financement. La compétence GEMAPI est aussi une source potentielle de conflits d’intérêts puisque les élus des collectivités locales auront pouvoir de décision à la fois sur la gestion du risque d’inondation et sur l’urbanisation (voir paragraphe suivant qui illustre ces conflits d’intérêts dans le cas de l’Hérault).

4. Quelles leçons tirer des inondations dans l’Hérault durant l’automne 2014 ?

Le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) et la Réserve Communale de Sécurité Civile (RCSC) lorsqu’ils existaient ont permis d‘éviter des drames. Ils doivent être mis en place dans toutes les communes et améliorés par celles qui en sont déjà dotées.

Le coût des dégâts occasionnés par les 3 inondations de l’automne 2014 a été estimé à plusieurs centaines de millions d’euros (150 millions d’euros de dégâts pour la seule agglomération de Montpellier suite à l’inondation du 29 septembre 2014). Les arrêtés de catastrophe naturelle ont permis l’indemnisation des particuliers et des collectivités locales par les assureurs privés, conformément à la loi du 13 juillet 1982. En sera-t-il de même dans le futur? Les dégâts matériels sont en constante augmentation car les inondations affectent des zones de plus en plus urbanisées et à forte densité de population. Il faudra donc à plus ou moins brève échéance, soit augmenter la cotisation des assurances multi-risques habitation, soit limiter les arrêtés de catastrophe naturelle, puisque les responsables des collectivités locales n’envisagent pas de mettre un terme à l’urbanisation effrénée dans le département.

Cette urbanisation effrénée tient lieu de politique économique en Languedoc-Roussillon. Elle soutient les 2 principaux secteurs économiques du département de l’Hérault, le BTP et le tourisme; elle renfloue les caisses des collectivités locales par la taxe d’habitation et la taxe foncière. Mais elle entraîne aussi la disparition de terres agricoles et d’espaces naturels qui sont souvent des zones humides ou d’expansion de crues. La gestion du risque d’inondation est dès lors totalement subordonnée à la politique d’urbanisation. Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles devient le moyen de faire payer par l’ensemble des assurés les erreurs d’aménagement urbain des collectivités locales. Des infrastructures de protection des inondations (digues, bassins de rétention…) sont mises en place pour réduire le risque d’inondation de zones qui n’auraient jamais dû être urbanisées. Le maintien de plaines inondables et la restauration de zones humides dont le coût est 15 à 20 fois moins élevé que celui des infrastructures de protection pour une efficacité égale sont rarement envisagés car contraires aux intérêts des promoteurs immobiliers et des responsables des collectivités locales.

Les inondations de l’automne 2014 n’entraîneront malheureusement pas de réorientations de la gestion du risque d’inondation et de la politique d’aménagement urbain.

La révision du SAGE Lez-Mosson est une régression sur la question des inondations, par rapport à sa version précédente. Ce n’est pas une surprise car nous retrouvons dans la Commission Locale de l’Eau Lez-Mosson et dans le Syndicat du Bassin du Lez (Syble) les mêmes élus locaux adeptes du béton.

Il est prévu de renforcer l’endiguement de la Mosson et de construire davantage de bassins de rétention mais rien pour maintenir des plaines inondables et restaurer des zones humides.

Trois projets d’urbanisation vont aggraver le risque d’inondation dans le périmètre de la métropole de Montpellier: la nouvelle gare TGV entourée du quartier Oz1, le lotissement multi-activités Oxylane et la ZAC Caylus.

La nouvelle gare TGV et le quartier d’affaires Oz1 vont occuper 60 ha de la commune de Montpellier dont 30 ha seront imperméabilisés. Ces 60 ha ont été inondés à l’automne 2014 suite au débordement du Negue-Cats et au peu d’infiltration de l’eau dans un sol dépourvu de couverture végétale. Ce n’est pas une surprise: le terrain est en zone rouge du Plan de Prévention du Risque d’Inondation (voir cartes ci-dessous). Le Syndicat Mixte du Bassin de l’Or (Symbo) a donné un avis favorable au projet à condition que soient construits des bassins de rétention et qu’il y ait une compensation zone humide pour les 30 ha imperméabilisés. Or, la construction de bassins de rétention ne peut garantir une protection efficace contre de très fortes inondations comme celles de l’automne 2014. Quant à la compensation zone humide, elle n’est jamais un moyen de protéger l’environnement mais au contraire un moyen pour les promoteurs immobiliers et autres de passer outre les études d’impact environnemental. Le commissaire-enquêteur, connu pour être systématiquement partisan des projets immobiliers de la métropole de Montpellier, a également donné un avis favorable à l’enquête publique “Loi sur l’eau” pour le quartier Oz1 malgré les réponses négatives émanant de plusieurs associations (Eau Secours 34, Mosson Coulée verte, FNE-LR…).

Gare OZ1
Future gare TGV et quartier Oz1 en zone rouge du PPRI

Le lotissement multi-activités Oxylane va occuper 24 ha de la commune de Saint Clément-de-Rivière dont 12 ha seront imperméabilisés. Il s’agit en fait d’une nouvelle zone commerciale, qui comprendra plusieurs “grandes” enseignes (Décathlon, Truffaut, O’Tera) et d’autres activités commerciales de moindre surface. Lors de l’enquête publique “Loi sur l’eau” en février-mars 2015, plusieurs problèmes importants ont été mis en évidence par les nombreux contributeurs, dont les communes limitrophes de Grabels et Montferrier-sur-Lez. Ils concernent les risques d’inondation, mais aussi les risques de pollution des eaux souterraines, l’insuffisance de l’alimentation en eau potable, l‘évacuation des eaux usées. Du point de vue hydraulique, ce projet est bien mal situé, en tête du bassin-versant de la Lironde dont la crue du 6 octobre 2014 a été spectaculaire et très destructrice. Les bassins de rétention prévus au projet auraient été bien incapables de stocker le ruissellement généré par ces pluies (262 mm de précipitations en 4h, dont 95 mm en 1h, source météo France). Une zone inondable marquée au PPRI s‘étale de part et d’autre d’un ruisseau traversant toute la zone du projet, et plusieurs des bassins de rétention sont prévus en bordure même de celle-ci. La rupture d’un de ces bassins pouvant intervenir en cas d‘épisode pluvieux “exceptionnel” (comme celui d’octobre 2014) aggraverait l’inondation de la Lironde, en aval, au niveau de Montferrier-sur-Lez. La route départementale RD127E3, qui longe le terrain, risque ainsi d‘être submergée encore plus gravement que par le passé; des habitants ont témoigné de plusieurs épisodes méditerranéens, au cours desquels des personnes circulant sur la route ont été entraînés et sauvés de justesse par d’autres usagers de la route. Malgré cela, le Commissaire Enquêteur a délivré un avis favorable – sans réserve !

Lironde
Dégâts causés par la crue de la Lironde à Montferrier – 7 octobre 2014

La ZAC Caylus et ses 650 logements vont occuper 25 ha de la commune de Castelnau-le-Lez dont 19 ha seront imperméabilisés. Les fouilles archéologiques préventives ont permis de découvrir une source gauloise datant du 2ème siècle avant J.C. (voir photo ci-dessous), des puits très anciens ainsi qu’une nappe phréatique haute couvrant l’essentiel des 25 ha. Cette nappe phréatique est un aquifère marno-calcaire karstifié dont la relation avec les eaux souterraines des communes environnantes est actuellement inconnue. L’existence de cette nappe devrait, à elle seule, remettre en cause ce projet d’urbanisation. Construire des logements sur une zone humide où l’eau est à 1 mètre de profondeur fait peser un risque réel sur les futurs habitants (inondation, effondrement de terrain). De plus, l’imperméabilisation des 19 ha va entraîner un problème de recharge de la nappe en période de pluie et sa pollution. Malgré cela, le projet suit son cours, conforté par une étude d’impact environnemental et une enquête publique “Loi sur l’eau” bâclées.

Caylus OZ1
Caylus et sa source gauloise


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